Alors que l’idée de coupler les élections législatives et les élections départementales et municipales revient régulièrement dans le débat public, l’expert électoral et président du Dialogue citoyen, Ndiaga Sylla, estime qu’une telle réforme est, en l’état actuel du droit sénégalais, juridiquement impossible. Dans une analyse approfondie, il expose les incompatibilités entre les calendriers électoraux et identifie les réformes qui seraient nécessaires pour rendre un tel projet réalisable.
Le couplage des élections législatives et des élections territoriales ne peut être envisagé sans une profonde adaptation du cadre juridique sénégalais. C’est la principale conclusion à laquelle parvient l’expert électoral Ndiaga Sylla dans une analyse consacrée à cette question, où il distingue clairement les avantages politiques d’une telle réforme des contraintes juridiques qui en empêchent aujourd’hui la mise en œuvre.
Dès l’introduction de son étude, l’auteur reconnaît que le regroupement des scrutins pourrait répondre à plusieurs objectifs. « Présentée comme une modalité de rationalisation du calendrier électoral, cette réforme répondrait à plusieurs objectifs : améliorer l’efficacité administrative de l’organisation des scrutins, réduire les charges financières liées à la répétition des consultations électorales et limiter la permanence de la compétition politique qui accompagne les cycles électoraux successifs », écrit-il.
Toutefois, précise-t-il, la question essentielle demeure celle de sa conformité au droit. « La question centrale n’est donc pas seulement de déterminer si le couplage des élections apparaît politiquement souhaitable, mais d’établir dans quelles conditions il pourrait être juridiquement réalisable au regard de l’ordre constitutionnel sénégalais », souligne-t-il.
Les élections territoriales encadrées par des délais impératifs
Dans une première partie, Ndiaga Sylla rappelle que les conseillers départementaux et municipaux élus le 23 janvier 2022 disposent d’un mandat de cinq ans conformément au Code électoral. Leur renouvellement devra donc intervenir avant l’expiration de ce mandat.
« Les dispositions du Code électoral relatives aux élections départementales et municipales prévoient que le renouvellement des conseils intervient dans les trente jours précédant l’expiration du mandat en cours », rappelle-t-il.
L’auteur en tire une conséquence directe. « En l’absence d’une modification législative expresse, le renouvellement des conseils départementaux et municipaux devra nécessairement intervenir au plus tard dans la période comprise entre le 24 décembre 2026 et le 23 janvier 2027 », affirme-t-il.
Selon lui, cette exigence relève du principe de périodicité des élections, qui constitue l’un des fondements de la démocratie représentative. Il rappelle que cette obligation découle non seulement du droit sénégalais, mais également des engagements internationaux du Sénégal, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples ainsi que le Protocole additionnel de la Cedeao sur la démocratie et la bonne gouvernance.
Dans cette perspective, avertit-il, « le regroupement des scrutins ne saurait avoir pour effet de prolonger indûment les mandats en cours ou de différer l’expression du suffrage populaire au-delà de limites raisonnables ».
Une réforme jugée pertinente mais incompatible avec le droit actuel
Abordant ensuite l’intérêt du couplage des scrutins, Ndiaga Sylla estime qu’une telle réforme pourrait contribuer à une meilleure organisation du calendrier électoral. Il rappelle avoir proposé cette réflexion dès novembre 2020 dans le cadre d’un dialogue politique national. « Une telle réforme poursuivrait un triple objectif : rationaliser le calendrier électoral républicain, optimiser les ressources publiques affectées aux opérations électorales et réduire la permanence de la compétition politique », écrit-il.
L’expert estime également qu’une réflexion devrait être engagée sur le mode d’élection des conseils départementaux. « Une évolution institutionnelle pourrait consister à prévoir l’élection des conseillers départementaux au suffrage universel indirect, par les conseillers municipaux élus dans les communes composant le département », propose-t-il, estimant qu’un tel mécanisme permettrait de simplifier l’organisation matérielle des scrutins.
Mais, selon lui, le principal obstacle demeure ailleurs. « Le principal obstacle au couplage des élections législatives anticipées avec les élections départementales et municipales réside dans l’incompatibilité des calendriers électoraux actuellement prévus par le droit positif sénégalais », soutient-il.
À l’appui de sa démonstration, il rappelle que les élections législatives anticipées ne peuvent intervenir qu’après la dissolution de l’Assemblée nationale par le président de la République. Or, explique-t-il, les procédures préparatoires des élections territoriales doivent être engagées avant même que cette éventuelle dissolution ne soit prononcée. « Le calendrier légal des élections territoriales impose d’anticiper une décision constitutionnelle qui, par nature, relève d’un pouvoir discrétionnaire du président de la République et dont la date demeure incertaine », observe-t-il.
Pour l’auteur, cette situation crée une contradiction entre les délais fixés par le Code électoral et ceux résultant de la Constitution. « Il en résulte une impossibilité matérielle et juridique de respecter simultanément l’ensemble des prescriptions en vigueur », conclut-il.
Deux pistes pour rendre le couplage possible
Si le constat est celui d’une impossibilité juridique, Ndiaga Sylla n’écarte pas pour autant toute perspective de réforme. Selon lui, une première option consisterait à adopter une loi exceptionnelle modifiant temporairement certaines dispositions du Code électoral afin d’adapter les délais d’organisation des élections territoriales.
Toutefois, avertit-il, cette réforme devrait « conserver un caractère strictement exceptionnel et limité dans le temps » et garantir « l’égalité entre les candidats, la liberté de candidature, la transparence des opérations électorales, la sincérité du scrutin ainsi que la stabilité et la prévisibilité des règles applicables ».
La seconde piste passerait par une révision de la Constitution. À cet égard, l’expert rappelle le précédent de 2001, lorsque les dispositions transitoires de la nouvelle Constitution avaient permis d’adapter le calendrier institutionnel. « Une révision constitutionnelle pourrait prévoir des dispositions spécifiques permettant, à titre exceptionnel, de regrouper plusieurs consultations électorales lorsque les contraintes calendaires l’exigent », estime-t-il.
Il insiste cependant sur le fait qu’une telle réforme devrait respecter les recommandations internationales en matière électorale, notamment celles de la Commission de Venise et du Protocole additionnel de la CEDEAO, afin d’éviter toute suspicion d’instrumentalisation du droit électoral.
Moderniser sans remettre en cause les garanties démocratiques
En conclusion, Ndiaga Sylla considère que le débat ne doit pas opposer efficacité institutionnelle et respect des principes démocratiques. « Le regroupement des élections législatives et territoriales pourrait constituer une réforme pertinente de rationalisation du calendrier électoral », reconnaît-il. Mais il rappelle aussitôt que « l’état actuel du droit positif sénégalais ne permet pas sa mise en œuvre immédiate ».
Pour l’expert, toute évolution devra impérativement préserver « la périodicité des élections, la sécurité juridique, la stabilité des règles du jeu démocratique, l’égalité des candidats et la sincérité du scrutin ». À ses yeux, « le véritable enjeu du couplage des élections ne réside pas uniquement dans la recherche d’une efficacité institutionnelle accrue ». « Il consiste surtout à trouver un équilibre entre la nécessaire modernisation du système électoral sénégalais et la préservation des garanties juridiques qui fondent la confiance des citoyens dans le processus démocratique », conclut-il.
Sidy Djimby NDAO